Foto. Ministerio de Educación
En su mensaje ante el Congreso de la República, al asumir la Presidencia, Ollanta Humala expresó que la política general julio 2011 – julio 2016 se caracterizará por adoptar un modelo propio de crecimiento económico con inclusión social, estabilidad y democracia; con un Estado promotor del crecimiento que prioriza la educación, salud y nutrición infantil. Como parte de esta política se ha creado el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, responsable de articular los programas sociales.
El diagnóstico asociado a los desafíos que plantea la inclusión social revela las dramáticas condiciones en las que vive un mayoritario sector de nuestra población[1]:
- Hay 5,6 millones de pobres en la zona rural, de los cuales 2,5 millones son pobres extremos.
- En aproximadamente 1.000 distritos la pobreza supera el 50%, y entre ellos en cerca de 400 distritos la pobreza afecta a más del 80% de la población.
- El 31% de los niños de uno u otro sexo en zonas rurales está desnutrido.
- El 59% de los hogares rurales no tiene acceso a agua potable, el 56% no cuenta con servicios higiénicos y el 40% no presenta electricidad.
- El 90,6% de los niños de uno u otro sexo de segundo grado de primaria no logra las competencias suficientes en matemáticas.
- Se calcula S/. 1.000 millones en pérdidas por filtraciones en programas sociales.
La magnitud del déficit es tan grande que se precisan esfuerzos ambiciosos pero factibles de realizar. Es la razón por la que una de las principales medidas del gobierno ha sido “repriorizar” los recursos presupuestarios en función a los sectores más importantes del país. Por ello, en relación al 2011, el presupuesto público del próximo año se incrementará en 15.5% para Educación, 11.3% para Salud y 16.8% para Orden Púbico y Seguridad Ciudadana. Llegar a esos incrementos del presupuesto constituye un hito sin precedente; el reto está en su ejecución y en la calidad de la inversión que se haga.
La estrategia de inclusión social opta por establecer prioridades a partir del grado de vulnerabilidad de la población tratando de reducir el nivel de las desigualdades sociales. Hasta el 2016 se espera alcanzar las siguientes metas[2]:
- Virtual eliminación de la desnutrición crónica infantil en niños.
- Reducción de la mortalidad infantil de 11 a 5 por cada mil nacidos vivos.
- Universalización de la educación inicial a nivel de jardín, de 3 a 5 años.
- Incremento del acceso de los hogares rurales a electricidad en 40%, llegando al 85%.
- Incremento de la cobertura de hogares rurales con servicios de letrinas en 38%, llegando al 60%.
- Incremento de la cobertura de 92% en agua y 88% en saneamiento en el área urbana, así como el 57% y el 45 % en el área rural.
- Incremento de la cobertura de centros poblados rurales con acceso a servicios de voz en 50% llegando al 77%.
- Incremento de la cobertura de centros poblados rurales con acceso a servicios de internet en 54%, llegando al 61%.
Desafíos de las políticas de inclusión en Educación
La niñez aparece en el primer plano de prioridades procurando asegurar que todos los niños tengan iguales oportunidades de acceso a salud básica y a una educación básica de calidad. Cuna Más, dirigido a niños de 0 a 2 años se aplicará gradualmente, hasta su universalización en el 2016, en 800 distritos de pobreza extrema del país en los que trabaja el Programa Juntos. Del mismo modo, se ha programado universalizar la educación inicial para niños de 3 a 5 años, en los 800 distritos mencionados, en jardines de la infancia. Como parte de la política social, los paquetes educativos irán de la mano con metas complementarias; en este caso, eliminar virtualmente la desnutrición crónica infantil, reducir la mortalidad en niños de 11 a 5 por mil nacidos vivos e implementar el Sistema de Atención Móvil de Urgencia para la atender y trasladar casos de emergencia a las ciudades y ofrecer atención primaria de la salud en distritos pobres y alejados.
El segundo sector prioritario en las políticas de inclusión social son los jóvenes. El objetivo es que todos ellos cuenten con oportunidades de acceso a educación superior o técnica. En la educación básica, el Presidente Humala ha ofrecido hacer los esfuerzos necesarios para que en todo el sistema educativo se instaure la jornada de 8 horas de estudio; asimismo, incentivar la cultura del deporte y la recreación, potenciando las competencias interescolares en el campo de la cultura y las disciplinas deportivas. Por su parte, la ministra de Educación apunta su mirada a la calidad de los servicios y resultados que obtienen los estudiantes en escuelas ubicadas en áreas rurales en las cuales se plantea organizar centros de recursos en red y un sistema de acompañamiento pedagógico y de gestión con énfasis en la atención de aulas multigrado. Las metas al 2016 son elevar los rendimientos satisfactorios de los alumnos de 2º grado de 7.6% al 40% en lectura y del 5.8% al 30% en matemáticas; asimismo, organizar las 1 320 redes educativas propuestas por el Consejo Nacional de Educación. En dichas redes funcionará un modelo de gestión educativa móvil así como equipos también móviles para atender en esas redes las necesidades de salud, justicia, seguridad y nutrición.
Para expandir las oportunidades y mejorar la calidad de la educación superior, la propuesta es organizar, aprovechando iniciativas existentes, el programa ‘Beca 18’. Con él se busca que los jóvenes de bajos recursos económicos y con alto rendimiento escolar puedan continuar sus estudios de nivel superior en instituciones de enseñanza universitaria o tecnológica superior públicas y/o privadas.
Reforzar el sistema de acreditación de universidades se considera una condición para mejorar la calidad del sistema universitario; este sistema debe hacer frente a la proliferación de estas instituciones y establecer un riguroso procedimiento nacional para el otorgamiento de títulos a nombre de la Nación, los que solo deberían darse por universidades e institutos de Educación Superior debidamente acreditados. Hay que destacar, sin embargo, que para los empleadores, más que el título profesional tiene valor creciente la calidad de la institución donde el egresado de la educación superior cursó sus estudios. Adicionalmente se tiene previsto vincular la educación tecnológica a especializaciones productivas y de servicios.
Gestión para el éxito de las políticas
Los impactos de la crisis internacional afectarán nuestras perspectivas de crecimiento económico, pues inciden en la desaceleración del crecimiento económico mundial expresado básicamente en la reducción del volumen y precios de exportaciones y un posible aumento del costo de las fuentes de financiamiento internacional. La economía nacional tendría un menor principalmente debido una retracción de la inversión privada, la caída de la producción para la exportación y una menor recaudación fiscal[3].
Aún las características de este entorno económico, la oportunidad que tiene el sector educación de revertir parte de los problemas que afectan su calidad, equidad y eficiencia son grandes. El presupuesto tiene la perspectiva de lograr incrementos importantes en los siguientes años, a lo que se suma que la tasa de crecimiento de la población en edad escolar tiende a estacionarse, e incluso, a disminuir.
Por tanto, aunque siempre insuficientes, los recursos presupuestarios no serían el principal problema de la inclusión en educación. El problema está en la capacidad de gestión para identificar y ejecutar proyectos de alto costo beneficio y la capacidad para invertir con eficiencia todo el incremento de recursos que se asigna al sector.
En años recientes el sector educación perdió liderazgo frente a las regiones; en los profesores hay descontento por diversos motivos: los que están en el régimen de la Ley del Profesorado no tienen aumentos de remuneraciones desde el 2005 y a muchos de los que están en la Ley de Carrera Pública Magisterial no les pagan las asignaciones que les corresponde o se les ha reducido la jornada de trabajo, consecuentemente el sueldo, como es el caso de las profesoras de educación inicial. De otro lado, actuar en zonas de difícil acceso como las priorizadas para ser atendidas requiere de sistemas administrativos que funcionen óptimamente; es el caso de los sistemas de selección, reasignación e incentivos al personal, de distribución de materiales y equipamiento, de monitoreo y rendición de cuentas. También requiere la transferencia de ciertos niveles de autonomía para adaptar y enfrentar problemas propios de la realidad concreta en la que se actúa. No ser eficiente en esos sistemas y modalidades de trabajo, como no solucionar los problemas remunerativos de un sector como las profesoras de educación inicial y de los que trabajan en áreas rurales puede ser una traba que actúe negativamente en el cumplimiento de las metas que directamente tienen que ver con el éxito de las políticas de inclusión.
Habrá que revisar el alcance y beneficio de algunas de las medidas de inclusión. Es el caso de la jornada de ocho horas en los centros de educación básica, cuyos costos son considerables y en donde la experiencia internacional muestra los riesgos de fracaso si no hay de por medio una oferta de formación en las horas adicionales que no satisfaga las expectativas de los estudiantes. Por lo general la recomendación que surge de la evaluación de estas experiencias es que se requiere un tipo de profesor diferente al de la jornada regular. Otro programa que tendría que ser cuidadosamente planificado es Beca 18, donde la meta de cinco mil beneficiados a la vez por año enfrenta la dificultad de contar con el número suficiente de instituciones de formación capaces de atender estas metas: ¿cómo identificarlas y seleccionarlas? La acreditación sería el mecanismo adecuado, no obstante, su puesta en marcha todavía no tiene una fecha de inicio.
Un aspecto positivo en el planteamiento de las políticas de inclusión es el incremento de la cobertura de la modalidad del presupuesto por resultados en educación y los esfuerzos que se realizan por reducir las filtraciones y mejorar la focalización del gasto público. También es una medida alentadora la intención del Ministerio de Educación de aprovechar experiencias y validadas de ejecución de políticas clave en campos como la docencia y la educación rural. En este último caso, el interés que se tiene de avanzar en una alianza con Colombia donde desde hace varias décadas se ejecuta el Programa Escuela Nueva. Es una experiencia de gran éxito, no solo en ese país sino en otros países donde se la ha transferido. De concretarse esta colaboración se habrá dado un paso positivo en el enfrentamiento de los problemas de la educación en áreas rurales.
Ciertamente que los gastos de funcionamiento, en especial los de pago de remuneraciones, llegan a contar con altos niveles de ejecución presupuestal, no así los relativos a inversiones. Contar con proyectos cuya programación llegue a niveles de concreción suficientemente específicos, destrabar normas y procedimientos que retrasan las decisiones de ejecución de medidas y gastos, contar con un excelente sistema de información, así como tener personal con suficiente capacidad gerencial será indispensable si no se quiere seguir la tendencia de registrar niveles de ejecución de las inversiones que apenas llegan al 50% del total asignado para el año.
[1] Gobierno del Perú. Perú en cien días de gobierno.
[2] Presentación del Presidente del Consejo de Ministros ante el Congreso de la República. 25 Agosto, 2011.
[3] Miguel de Castilla, Ministro de Economía y Finanzas. Presentación ante la Comisión de Presupuesto del Congreso de la República. Agosto 2011.
http://blogs.educared.org/politicasdeeducacionenelperu/2012/03/29/inclusion-social-y-educacion-aportes-necesarios-%c2%bfa-donde-apunta-el-gobierno/#more-982
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